前言

　　　与中国其他涉海部门职权分工不同，中国海事局对全国水域、船舶实行安全监管，主要职责为保障水上交通安全，保护水上环境清洁，保护船员整体权益，维护国家海上主权。机构设置上，中国海事局为交通运输部直属机构，在全国设置了20个直属海事局，有14个正厅级机构，6个副厅级机构，均为行政执法监管机构，实行中国海事局、直属机构、分支机构、派出机构四级管理制度，另外还设置了东海、南海和北海航海保障中心3个副厅级事业单位，由中国海事局实行垂直管理。经近十五年的发展，中国海事部门基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系，实现了对海上交通动态的全方位实时掌控。以约3万人实现了对300多万平方公里海域和内河干线水域的管辖，被称为一大创举。

　　　十八大提出“海洋强国”战略目标，如何实现由海洋大国向海洋强国的历史跨越，作为保障经济建设和维护国家海洋权益的国内最大经济类执法监管力量，中国海事局面临新命题。

　　　同时看，面对改革开放30年后的社会经济转型要求，如何在新一轮国民经济发展中焕发海事活力，更好地为社会经济发展保驾护航、服务创新，中国海事又面临新挑战。

　　　为此，新华社《财经国家周刊》组织“现代海事服务创新研究”专题调研组，历时近半年，自2012年6月—10月对中国海事局所属的上海、江苏、广东、天津等直属海事局系统进行了全景式的一线调研，对海事15年的成就、面临的新形势和新挑战进行了研究与分析，就海事在国家政治、经济、社会中的价值体现与座标构建进行梳理，尤其对实现“海洋强国”战略海事的功能作用进行研究。旨在为下一步的转型发展总结经验，分析问题，提供建议。

　报告一：海事发展成效与体系建设

　　　建设经济大国必然要走海洋强国之路。中国改革开放确定的外向型经济和海疆防御战略要求中国从近岸走向近海，从近海走向大洋，这是中华民族复兴的必由之路。

　　　中国海事经过不断地改革、调整、完善自身建设，逐步建立起安全、便捷、可靠、高效、可持续的水路运输支持保障系统，为实现我国经济发展战略目标提供了重要保证。那么，在国家“海洋强国”战略目标中海事的功能作用该如何进一步厘清和深化，需要对海事15年以来的发展成效、体系建设进行比较优势研究分析。

　　　1、理念文化的孕育，带动了职能的变化

　　　本次调研给调研组最大的感受是，近年来中国海事变化最大的不是管理手段和技术、装备的不断更新，而是管理理念发生了本质的变化。海事系统尤其是基层海事工作人员把监管与服务的理念根植于自己的实际工作中，将管理融入到服务之中，在服务中求发展，在发展中不断地优化服务，提升水平，已初步形成一种制度文化。

　　　调研小组在上海调研时有一个小小的例子，最能体现监管与服务协调处置的问题。如，码头泊位只能进五万吨的船，如果十万吨的船要进来怎么办？而如果等十万吨的泊位建成不知道要等几年，或是要分成两条船运输，增加经济运行成本。在这种情况下，海事是不是勇于作为：在确保安全的情况下，能够放行十万吨的船舶进港。据了解，这样的协调工作占上海海事局实际工作的百分之三十，在确保总体安全的情况下，做到让大船进港。这本身就是一种理念的变化，进而推动了职能的转变。

　　天津海事局的做法同样给人启示。一是海事服务港口经济的能力方面。在金融危机对港口经济、航运经济影响在加深的情况下，如何更好地发挥海事专业职能、服务航运经济的发展是一个新的课题，这就需要海事部门创新服务，以真招实举去支持航运企业，以最低的安全成本促进地方经济的发展。

　　二是港口通航环境变化对海事监管能力要求提升方面。天津港(600717,股吧)大建设大发展的一个结果是，港口的规模和等级不断扩大，大型化专业化的泊位在不断增多，海事监管的范围在不断扩大，大型船舶的数量增多，航道布局复杂，监管对象也在多样化，通航环境也在复杂化，这些客观存在的情况需要及时转变管理观念，通过主动服务促进有效监管。

　　管理观念转变还需要进行管理模式创新，将服务融入到监管之中，将监管嵌入到地方经济建设之中。如：天津东疆海事处就东疆湾景区管理工作与地方政府建立“四方联合监管”机制——东疆管委会、海事局、景区服务公司、旅游团体经营单位联合管理，这就是服务模式创新的具体表现。江苏海事局借“网格化”管理提升现代化海事管理水平，变监管为服务，进行管理模式创新。

　　　连云港(601008,股吧)海事局安全可控理念也是一大创新。水上安全可控就是指与水上安全相关的要素处于可控状态，处于预期范围之内，是水上交通安全监管所能达到的理想状态。围绕“水上安全可控”这一发展愿景，确定水上安全监管的阶段性目标以及关键性指标，制定相应的措施和行动方案。该局局长芦庆丰举例来说明水上安全可控的愿景驱动所确定目标和采取的措施：消除信息孤岛，要整合VTS、AIS、GIS、GPS、***信息化系统，融合船舶管理、船员管理、危防管理、法制管理、通航管理等数据库；提高人力资源开发管理水平——通过多种渠道引进人才，落实拔尖人才培养措施，加强人员培训等。

　　　调研组了解到，目前，在航运方面，港口、船舶逐步朝着大型化方向发展。以连云港为例，10年前，港口吞吐量只有几千万吨，2011年已高达1.7亿吨（含盐城）。航道深度由7米变为目前的近20米，船舶的吨级也不断升级。所以，对于海事部门来说，海洋经济的发展壮大，随之带来服务的变化，这就要求海事部门不断提升水上安全服务保障的水平。

　　小结：从监管型到服务型职能转变，管理理念是核心生产力。在如何实现监管模式与服务模式的有效统一面前，最需要的是这种理念文化的变革，从而带动管理职能、管理方式的创新。

　　2、内部制度机制的完善，焕发了体制活力

　　在海事管理体制的变革过程中，海事管理机构加强了各项海事管理工作，产生了许多可贵的制度性成果。改进管理方法，进行船员、船舶和海上设施分类管理的制度构建；积累管理经验，建立了海上安全、航海保障、海上防污和海上秩序科学管理的制度框架；整合管理资源，开展了协调海事内部运作和内部管理的制度探索。其中，新时期最为突出的就是地方立法与创新机制的突破。

　　据了解，我国海事立法相对滞后，作为海事监管母法的《海上交通安全法》，自 1983年颁布后一直未能修订，已明显不适应海上交通安全管理和海洋权益维护的需要，以及依法治国的新要求，但地方立法显现出新气象。如天津积极推动地方立法，通过与市政府法制办等相关部门密切沟通，出台了《天津市海上交通安全管理规定》、《天津市海上搜寻救助规定》，经天津市人民政府批准发布实施的《天津市防治船舶溢油污染海洋环境应急能力建设专项规划》，成为全国沿海第一个省级防治船舶污染专项规划；河北地方海事局推动出台《河北省内河交通安全管理规定》；重庆地方海事局推动修订实施《重庆市水上交通安全管理条例》等。广东海事局在全国率先建立省级海上劳动关系三方协调机制，引导船员劳务市场健康发展，保障船员合法权益。

　　机制创新一方面弥补了体制改革以来的缺陷，一方面为体制改革的深化奠定了基础。2011年11月28日，连云港海事局芦庆丰局长以“局长令”形式向全局宣布：连云港海事局海事履约体系自2011年12月1日起实施，这标志着我国海事管理机构首个履约体系在经过近一年的修改完善后正式出台。据了解，该局秉持“以体系管理为总抓手规范运行机制”理念，此次修订后的体系文件由海事管理手册、海事管理目标手册、56个程序文件、82个作业指导书组成，反映了所有适用履约要素，强化了海事履约战略、履职能力条件与行为规范、履约评估、船旗国管理、港口接收设施等要求，使履约建设等相关工作与体系管理实现了有机融合，保证了海事管理体系的统一性和系统化，也全面、清晰地反映海事管理机构，通过机制创新来焕发体制活力。

　　小结：制度建设促进了海事管理体制的法理性。十五年来，从立法、执法、监督、管理以及履行国际公约，海事管理机构在水上安全监管工作中已形成相对完整的体系。作为国家法律法规赋予对船舶及水上安全监督管理的主要机构，中国海事具备了较强的水上综合执法和监督管理能力。

　　3、融入地方经济，成为促发展的生力军

　　服务是海事工作的本质属性。交通运输是国民经济的基础性、先导性、服务性行业，与群众生活息息相关。海事作为水上交通运输系统中的重要支持保障力量，需要主动融入经济社会发展大局，培育海事服务理念，发挥海事专业优势，建立海事公共服务标准，完善服务手段，提升服务质量，从而彰显海事社会价值。

　　中国海事局常务副局长陈爱平认为，作为国家重要的一支经济类执法队伍，海事必须把“促发展”作为首要任务。在全力以赴解决好水上客运安全、水域污染防治、船舶节能减排等具体问题外，还要促进航运经济加快复苏进程，增强航运业竞争力；要利用专业技能服务地方港口及城市建设，助力区域经济发展。他指出，拓展公共服务领域，既要服务涉水经济发展，助推国家沿海、沿江发展战略实施，又要把服务扩展到船舶保安、海洋权益、航运金融、保险等非传统领域，推动服务升级。

　　　近年来，广东海事局不断创新服务模式，主动融入地方经济社会发展之中。东莞海事局参与虎门港的开发建设就是较典型的案例。通过创新服务模式，东莞海事局充分发挥海事专业优势，在积极参与东莞市统筹水乡地区发展规划的同时，主动介入虎门港邮轮码头、盛源石化码头等项目的安全评审，同时做好国丰粮油码头、黎川大桥等重大涉水项目的海事服务，并保障了港珠澳大桥香港口岸人工岛工程项目67个航次超大型钢板桩拖带作业和按期顺利完成等。天津海事局协助地方政府制定促进航运业发展及减免船员所得税的政策措施，增强了高端航运产业的聚集能力；浙江海事局重点发挥安全保障、政策引导、信息服务三大作用，助推海洋经济发展和舟山群岛新区建设等。

　　　通过主动融入地方经济社会发展，海事执法环境有了明显改善，得到了地方政府及有关部门在土地、岸线、资金、装备等各个方面的大力支持，一方面为海事的持续发展提供了有益补充和保障，更重要的是与地方形成共建合力，增强了海事职能的影响力，有助于海事社会地位的全面树立。

　　　湛江海事局局长王建华表示，他们在做一些尝试，为地方提供重大决策参考。比如，湛江市为理清沿海港口产业布局的乱相，花了三年多时间、三个多亿进行治理，之后实施了钢铁、石油等四大重大“稳增长”项目，打造临港工业园。在这一过程中，湛江海事局提前介入，为地方经济发展提供专业支持。

　　　海事的效益不但有直接性，间接的经济效益更明显。比如直接效益方面，通过简化手续、提高通行效率，一天就可以为船方节约几万美元费用等，这只是很小的方面。更大的效益是，推动了航运经济的发展，也促进了地方临港经济发发展。具体而言，通过推动水运经济、港口经济，直接推动地方经济发展。

　　　越是外向型经济明显的地方，海事的地位就越突出。在服务地方经济发展方面，海事部门还有更多的空间可以发挥，更需要提高相应的服务能力。从欧洲、美国海事的发展历史可以发现，沿岸经济带的发展优于内陆经济，由于有便利的交通条件，大宗货物空间位移向沿海地区集中。在沿岸经济的发展过程中，海事部门可以为地方政府提供专业支撑。

　　　小结：服务地方经济和海事社会地位构成正比关系，服务地方经济的力度越大，海事的社会地位会越高。服务地方经济必须提高服务能力，这种能力的提高是真正检验海事管理理念现代化、应用化的标志，也是建设“学习型、责任型、服务型、创新型海事”的核心与目标。

　　　4、积极参与国际事务，增强了国家软实力

　　　21世纪以来，人类发展开始进入海洋世纪，支撑人类发展的陆地资源渐近枯竭，海洋渐成世界政治的中心，世界各国纷纷调整海洋发展战略，加大科技投入，发展海洋经济，增强海洋管理执法。党的十八大也提出了建设“海洋强国”的目标，而日益复杂的国际环境，使得中国海事维护国家海洋权益的任务更加突出。同时，海事工作承担履行国际海事公约义务，又天然具有很强的涉外性。

　　　据了解，中国已连续12届当选国际海事组织A类理事国，全面建立直属海事系统履约体系。完成了我国加入SOLAS1974（1974年国际海上人命安全公约）、MARPOL73/78（经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约）和STCW78/95（经1995年议定书修订的1978年海员培训、发证和值班标准国际公约），如期完成国际海事组织STCW公约马尼拉修正案的履约准备工作。顺利接受了国际海事组织的履约审核和欧盟海事局对我船员培训、考试和发证体系的评估。首次担任国际海事组织DSC（危险货物固体货物和集装箱）分委会主席。认真组织参加国际会议，仅2012年就提交了11份提案，在海运温室气体减排等方面切实维护国家利益。

　　　同时，中国海事通过拓展双边多边交流大大增强影响力。2012年9月4日至9日，我大型公务执法船“海巡31”成功访问美国夏威夷，中美双方围绕两国海事管理专业技术领域开展一系列交流活动，并与美国海岸警卫队举行了大规模跨区域海上应急与搜救联合操演。此次出访促进了中国海事局与美国海岸警卫队之间海事安全对话机制的建立，是落实第四轮中美战略与经济对话框架下有关成果的具体行动。该次出访改写了我国海事公务船舶最远距离出访和最大跨度联合操演的纪录。我大型海事巡逻艇出访美国，显示了我国维护海洋权益的决心和自信，也为太平洋(601099,股吧)地区多边关系的健康发展与和平稳定贡献了重要力量。

　　　2012年10月30日至31日，中国—东盟海事磋商机制第八次会议在粤召开。来自中国海事局和东盟各国海事主管部门的60多位代表参加了会议。双方围绕国际海事热点、难点及双方共同关注的问题进行了广泛探讨，深入交流了各方在海事监管方面的有益经验，拓展了中国和东盟国家在海事领域的友好关系和互利合作，为加快“中国—东盟自由贸易区”建设进程作出了重要贡献。

　　　据介绍，中国海事一直积极参与国际海事事务，提高公信力。加强对重点国际海事议题的研究，提高国际公约和标准制定的参与权和话语权。严格履行国际法规定的船旗国、沿岸国、港口国权利和义务，切实维护国家海洋利益。制定国际组织高阶官员的人才培养计划，推荐优秀人才赴国际组织任职。规划建立覆盖全球航运海事关键国家和地区的海事官网络，研究向有关国家和驻外使***驻海事联络官。

　　　小结：面对日益复杂的国际环境，建设海洋强国，需要不断提高认知海洋、开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋的能力，加大参与国际事务的力度，提高公信力，增强国家软实力。

　　　5、系统化应用体系，织就了独一无二的“水上执勤网 ”

　　　海事作为我国海洋事务管理的重要组成部分，经过这些年的快速发展，基本建成了世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系：1000多艘执法船艇实现对沿海水域的巡逻值守，VHF通信覆盖沿海近岸水域，VTS对沿海主要港口和水道的船舶实施动态监管和服务，AIS岸基网络规模全球最大，船舶远程识别和跟踪系统（LRIT）监管范围达1000海里以上。通过这些监管手段，能够实时、全面掌控海上交通动态，这是海事参与海洋事务管理的核心优势，被称为中国海域的“独门武器”。据调研，海事系统经过多年的发展，已构造了一个立体化、多元化、专业化的“海网工程”。

　　　比如在立体巡航方面，建立以“海巡11”、“海巡21”、“海巡31”为主的巡航力量，在重点水域开展空中、水上立体巡航。

　　　尤其被业内所称道的是，在船舶信息服务方面，数字显示，2011年全国30个船舶交通管理（VTS）中心组织船舶进出港364.8万艘次，向船舶提供信息服务265.1万次。在全国沿海内河18个交通密集区实施了船舶定线制。通过完善船舶通信与监控网络，初步实现了对船舶的跟踪；通过完善助航体系建设，沿海近岸水域基本形成甚高频（VHF）通信连续覆盖，沿海船舶交通管理系统（VTS）基本实现对全国沿海主要港口和水道进行船舶动态监视和服务，建成了覆盖全国沿海近岸水域的船舶自动识别系统（AIS），中国船舶(600150,股吧)远程识别与跟踪系统（LRIT）正式投入使用，大幅扩大了船舶监控范围。我国沿海设置的各类航标（视觉航标、音响航标和无线电航标）达1万座，基本覆盖了除南海岛屿外的所有水域。发行了覆盖我国海域的交通电子海图，纸质海图和电子海图覆盖我国沿海所有通航港口和航道。

　　　海洋强国信息化建设事关重大，因此调研组对海事的信息化建设进行了专题调研。经了解，全面整合海事信息系统和信息资源，进行充分利用和应用，成为海事局的一大优势。

　　　比如全国165万船员的信息库建设，通过完成海船船员管理系统改造和海船船员卡建设工程实施，各系统全面启动，建立全国集中统一的船员基础数据库，发放船员卡；实施船舶协同监管与信息服务系统工程，基本建成海事协同管理平台框架和部海事局/直属海事局二级数据交换体系；实施全国海事信息网二期和内河重点区域视频监控系统工程，在前期实现水网地区船舶动态信息的共享交换基础上，进一步提升地方系统与直属系统的信息共享和交换水平；实施船舶电子标签系统工程，发放船舶电子标签，全面实施船舶识别号管理规定。卫星遥感监视系统工程，将利用卫星遥感图片，对各海区船舶交通状态及船舶溢油进行监视和分析。

　　　同时，海事是直属中央、实行公务员管理的执法机构，一路发展下来，已拥有3万人的职业化队伍，管辖着国家300多万平方公里海域和内河干线通航水域。有专家指出，与美国相比，目前中国海事队伍的整体水平有一定差距，但在亚太地区还是比较强的。与其他管理队伍不同的是，海事监管专业性强、涉外性强、技术水准要求高，中国海事是应对海洋经济竞争，提高国际话语权，更好地加固地方经济发展的前沿阵地，建设一支现代化、专业化的海事管理队伍势当必行，现有海事队伍具备良好的提升基础。

　　　小结： 保护水上交通安全，扮演了“水上交警”的角色；防治船舶污染，扮演了“海洋环卫工”的角色；保护船员整体权益，扮演了“水上工会”的角色；实施船舶及海上设施检验，扮演了“船舶医生”的角色；履行航海保障义务，扮演了“海上灯塔”的角色；维护国家海上主权，扮演了“海权卫士”的角色。多种角色集一身，让海事部门的职责大、工作重、付出多，其自身具备的水上管理体系优势、信息化优势、队伍优势等得到充分的体现与应用。

　　　除此之外，还值得指出的是，海事在长期的发展建设中，已建立起对国际环境与国内发展的适应力，摸索出一套针对性强、系统化组织的管理服务体系，积累了一定海洋事务管理的经验，这些都是极为宝贵的国家财富，无论对于更好地保护国内水上安全与促进经济发展，还是对于下一步海洋强国的实际建设，意义重大。

　　报告二：海事发展的新形势与新挑战

　　　目前中国海事正处于攻坚、转型、发展、提升的关键期和重要战略机遇期，如何探索出一条符合中国国情、具有中国特色，又与国际接轨的海事管理新路子，是摆在所有海事人面前的考题。当前海事面临的新形势新要求有以下三点。

　　　一、海事强国的要求。十八大报告提出了“海洋强国”战略目标，如何对海洋强国的内涵再认识、再定位，坚持“以海兴国”的民族史观，实现由海洋大国向海洋强国的历史跨越，作为保障国家海洋战略实施的重要组织机构，中国海事被赋予新的使命。

　　　我国作为航运大国，同时也是海事大国。中国贸易货物运输总量的85%通过海上运输来完成，世界航运市场19%的大宗货物运往中国，中国商船队航迹遍布世界1200个港口，去年全国水上运输船舶总规模达到2亿载重吨，其中海运船队1.15亿载重吨，位居世界第四；港口货物吞吐量100亿吨，位居世界首位；远洋船队和海员队伍的规模世界最大，每年航行于中国沿海的船舶达400多万艘次。据英国《劳氏日报》称，全球已经意识到中国正逐步发展成为海事强国。基于“海洋强国”战略目标，需要完成从“海事大国”到“海事强国”的转变。

　　二、社会转型的要求。面临社会经济转型升级的重大机遇，作为国家重要的一支经济类执法队伍，除了“保障水上安全”、“保护水域清洁”、“维护国家主权”职能外，还需要把“促发展”作为头等重要任务。如何在新一轮国民经济发展中焕发海事活力，更好地为社会经济发展保驾护航、服务创新，完成从传统型海事到现代化海事的转变，是海事在国民经济和社会发展中价值要求的体现。

　　　三、处理海洋争端的要求。在国际上，需要谋求国际话语权、维护国家海洋权益、构建带有中国色彩的和平与发展的国际环境。近段时间以来，南海形势复杂多变、钓鱼岛问题持续升温，随着海洋经济战略的深入实施，世界各国对海洋环境、海洋资源、海洋运输通道、海空信息技术的控制和争夺更加激烈，海洋争端的剧烈发酵使得中国海事维护国家海洋权益的任务更加突出。

　　　小结：基于上述三大形势的发展要求，海事被赋予了国际政治与社会经济的新任务、新目标，海事需要进行价值重塑的必要性大大增强。

　　　面对新形势，迎来新挑战。主要表现在以下三点。

　　　一、在海洋执法队伍中的合理定位

　　　调研中，海事局相关负责人基本形成一致共识，他们认为，当前最突出的问题是中国海洋经济受历史因素的影响，海洋执法呈现出条块分割状态，使得国内各海权部门在行使职责时不得不做管理权限上的平衡与博弈，执法力量、装备都处于条块分割状态，更难以形成执法合力、维护国家的海洋权益。随着十八大 “建设海洋强国”战略的提出，改革海洋执法现状势在必行。

　　　我国水运资源丰富，水路运输具有运能大、占地少、能耗低、污染小等特点，一直是客货运输的一种极为重要的方式，在我国综合交通运输体系中具有举足轻重的地位和作用。以广东为代表的外向型依存度较高省份为例，2010年1.71亿吨货中有1.37亿吨通过海运完成，占80%以上。但与此不适应的是，海事监管服务存在体制与法制双滞后的问题，人员及装备投入、信息化服务能力、海上搜救能力及海上污染应急处置水平与广东的航运经济发展水平还不匹配。

　　　多位基层海事管理机构相关负责人表示，作为主管海上交通安全的执法机构，必须利用自身优势，以确保海上运输通道安全为己任，进一步扩大水上交通安全监管的内涵与安全，建成一支国际化、现代化、专业化的海事队伍。

　　　二、服务地方港口经济飞速发展的适应力

　　　从海事监管与服务职能方面看，在航运经济快速发展、地方港口建设不断加快的新形势下，海事面临的执法环境越来越复杂。如何适应地方经济建设的飞速发展，如何妥善协调海事监管与地方政府经济发展之间的关系，同样给水上安全保障带来诸多难题。

　　　天津海事局东疆海事处孙清说，与政府联动协调机制对海事服务效能提升帮助很大，在目前状态下，海事的职责和资源有限，不具备对相应企业行使管理职能。说到底，这就是管理体制的问题。海事想管的管不了，地方想做的做不了，理顺管理体制、建立协调机制后，各方面的工作都顺了。海事主动转变职能、更新管理理念，促进地方政府工作，推动地方经济发展，这样可以“多赢”。

　　　例如，天津港大建设大发展的一个结果是，大型化、专业化的泊位在不断增多，大型船舶、舰艇的数量增多，航道布局复杂，加之各类船舶混杂航行，港口的规模和海事监管的辖区也在不断扩大，监管对象也在多样化，通航环境也在复杂化，这就需要对海事海事监管与服务手段进行创新，以适应新的管理环境变化。

　　　另一个问题是，现在临港、沿江经济开发已成为地方经济发展的重要手段，船舶交通状况及水全安全环境出现新的变化，传统的海事管理模式已经难以适应这些需求，但海事与港口方、地方政府的协调机制及相关的法律制度没有健全，带来的新难题是，海事难以提前介入地方经济的规划与建设，港口的船舶交通管理设施及相关的配套措施难以跟进，给后期交通管理增加较大压力。

　　　汕头海事局长李忠华认为，在服务地方经济方面，他们主动弥补地方的职能，其工作也得到地方政府的认可，积极配合，从码头建设到港口建设，有很多这样的例子。现在的问题是，由于体制不顺、机制不完善，海事部门在参与地方经济建设中也是摸着石头过河。他认为，完善的制度保障是海事高效履职、更好地服务地方经济的关键。

　　　三、体制滞后带来的执法难度

　　　经过多年的发展，中国海事管理理念发生了本质的变化。积极顺应国家行政体制改革与社会经济转型的要求，将海事的管理融入到服务之中，在服务中求发展，在发展中不断地优化服务。很多海事系统基层人士认为，因为体制滞后引发的管理、执法难度越来越大。

　　　以江苏、广东为代表的管理创新机制优秀海事局提出，海事管理体制的变革应当和管理理念的步调相互一致，行政执法其实更多地需要航运保障的支持，国家财政政策应该更多支撑海事监管服务队伍的建设，以提高海事监管服务效能和科技信息化水平，推动中国海事整体发展。

　　　江苏海事局副书记陈孝平亦认为，海事管理体制的改革及执法模式的变革难以跟上海事发展的需求。比如，江苏海事发展很快，2000年的吞吐量只有1.78亿吨，到2011年达11亿吨，增长了70.8%。但海事管理队伍及人员素质跟不上，海事装备及信息化的应用较为滞后，海事执法模式及服务理念更新不快。

　　　陈孝平举例说，江苏海事局针对船舶建造过程中占用大量资金、船厂经营***这一现实问题，创新性提出了“海事金融服务”的理念，即对建造中的船舶进行抵押登记。针对船舶建造周期长、占用资金大这一情况，他们提出船舶建造过程中的“不动产抵押***”举措，并协调有关金融机构设计相应产品，先后为船厂提供了200多亿元的资金支持。虽然这一举措有利于造船业及航运经济发展，但由于国家层面的制度没跟上，江苏海事局提供的“海事金融服务”也难以在全国推广，就像各地实施的类似金融服务，需要监管层审批，而海事也没有被赋予相应的金融服务职能，实施起来有较大困难。

　　　小结：各级海事系统在服务创新方面进行了机制、理念、模式等方面的实践探索，走出了各具特色的新路子，但因为管理体制的制约与滞后，已显现出与创新机制不协调的新问题，对海事的现代化进程、海事队伍的培塑、管理水平的提升都造成了一定的影响。

　　　报告三：海事发展的对策与建议

　　　归纳本次调研的意见与建议，其中一个最核心的意见是，应从国家层面高度重视海事管理面临的问题和挑战，为海事部门充分履职提供政策法规和体制机制保障，以全面提高海事监管效能，使海事发展能适应我国海洋经济发展的新变化，全面提升中国海事的国际地位。主要表现在以下五个层面。

　　加强海事立法建设，提升在海洋事务管理中的作用。

　　　海事部门担负着保障水上交通安全、保护海洋环境清洁、维护船员整体利益和维护国家海洋权益的“三保一维护”职责，为满足全面履职的要求，应当着力加强海事立法建设。

　　　部分专家指出，1983年颁布的《海上交通安全法》需要及时修订，使其适应海上交通安全管理和海洋权益维护的需要；同时查找我国有关法律法规对涉海管理部门分工的交叉和缺位，对其进行完善和弥补；并参照《道路交通安全法》赋予海事部门一定的强制执法权，充分树立海事在水上交通安全监管、维护国家海洋权益方面的权威。

　　　 2、强化科技创新驱动，提升海事监管和服务能力。

　　经过多年快速发展，海事部门基本建成具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系，实现了对海上交通动态的全方位实时掌控。实践充分证明，技术创新和科技应用在提升海事监管和服务能力方面起着至关重要的作用。

　　在很多基层海事机构，调研组发现基础装备还有待提高和加强。今后，海事部门需要进一步加大投资力度，建设满足全方位覆盖、全天候运行、能快速反应的海事立体监管体系相配套的各类监管装备，重点建设飞机、船艇及各类现代化电子监管手段等设施，加强安全监管、应急搜救和航海保障能力建设，打造与“海事强国”地位相称的现代化监管装备体系。

　　同时，海事部门基于自身的工作属性，科技创新理应成为当务之急。对此，上海、江苏、天津、广东等海事局都提出，信息化建设重点是要全面提高现代信息技术的应用水平。充分整合利用好各类信息化资源，建成全国性的海事信息平台和运行管理机制，全面实现电子政务和网上办公，加快实现信息化监管和服务模式，从而提高海事工作效能。

　　　3、强化国际履约能力建设，提升中国海事的国际影响力。

　　　海事管理具有较强的涉外性，是体现我国作为负责任大国的重要平台，也是可以籍此充分提升和施展国际影响力的不可或缺的舞台。这就要求海事部门，一方面应当严格履行国际公约的相关义务，通过国际公约、规则的国内化转化不断促进国内海事法律体系的不断完善，提高我国履约水平；另一方面，应当积极参与国际海事事务，加强对重点国际海事议题的研究，提高国际海事公约和标准制定的参与权和话语权，从而提高在相关国际组织、区域性组织的地位。

　　据了解，在国内涉海部门中，海事的国际认可度较高，主要是缘于海事部门参与国际交流与合作的程度较高。因此，业界很多人士都建议，提高海事的国际地位，非常需要广泛开展国际交流，充分利用已经建立的政府间、地区间的合作渠道，深化双边多边国际合作，在国际海事公约的框架内，加强与海事强国以及周边国家和地区的海事磋商、合作与对话机制，加大交流互访和业务合作力度。同时，积极承办各类国际海事会议，提高我国在国际海事界的声望和地位。

　　　4、积极主动作为，提高服务经济社会的水平。

　　　广东、上海海事局服务地方经济的理念令调研组印象深刻。在他们看来，海事部门应当立足自身职责和专业优势，积极主动服务经济社会发展。

　　　他们指出，一要因时制宜，服务航运发展。当前，我国正处在经济转轨、社会转型的特殊历史时期，航运业长期低位徘徊，出现了“需求放缓、运力过剩、成本上涨、运价下降、亏损扩大”的态势，海事部门应当主动作为，促进航运经济加快复苏进程，增强航运业竞争力。二要因地制宜，服务地方经济建设。海事部门应当利用专业技能，通过积极服务重大涉水工程建设、加强航道通航安全管理、推进航运企业“转型升级”等举措，重点发挥好安全保障、政策引导和信息服务等作用，全力服务地方港口及城市建设。

　　　5、充分发挥海事的优势，加强海洋强国建设的力量。

　　　党的十八大作出了建设海洋强国的战略部署，这需要全社会尤其是涉海监管部门长期不懈的努力。作为国家海洋经济的重要组成部分，建设海洋强国必将为海上交通运输业带来新的发展机遇，为海事履职提出新的要求。

　　　经调研组对涉海部门及业界广泛了解，“海洋力量的整合”成为当前最具代表性的舆论呼声。但整合不是狭隘意义上的合并，不是形式上的组合，而是资源配置的整合，管理集约化的整合，最终的目的是解决行政效能的问题。

　　　以海事机构为例。海上活动以船舶为基本载体，通过船艇和信息化监管手段，能够实时、全面掌握海上各种船舶的动态，是海事部门参与海洋事务管理的核心优势。那么，如何在推进“海洋强国”建设中更好地发挥这些核心优势呢？

　　　部分专家建议，如能借鉴西方发达国家和海洋强国做法，分类归并海洋管理职能，完善管理体制，以优势力量为基础，海事将形成更加专业、强大的海上执法力量，在配合国家国防与外交战略部署、服务国家海洋战略、维护国家海洋主权以及维护国家海上战略通道安全等方面，将发挥更加积极有效的作用。

　　　小结：建设海洋强国让各涉海部门的职责大大加重，如何形成集成配置资源，有效发挥各自优势，提高行政效能是下一步需要解决的核心所在。

　　　从近阶段看，建设海洋强国需要突出重点，发挥优势力量，形成效能组合。就海事而言，长期发展形成的海洋积淀深厚，核心优势明显，比较优势突出，但在海洋事务中定位与职责权不对等，体制机制不协调，制约了海事“正能量”的更大发挥。因此，在建设海洋强国与服务社会经济的目标要求下，海事建设肩负的任务与挑战将会越来越艰巨。